اليابان | رسم مسار جديد للعمالة المهاجرة في اليابان: التوفيق بين احتياجات العمالة وحقوق الإنسان وتنمية المهارات

في نوفمبر/تشرين الثاني 2023، قدمت اللجنة الحكومية التي أنا عضو فيها توصياتها النهائية لإصلاح برنامج التدريب الفني للمتدربين الأجانب، الذي تم إطلاقه لأول مرة في عام 1993. يهدف هذا البرنامج إلى تطوير قدرات العمالة الأجنبية وتعزيز التبادل الثقافي والمعرفي. فيما يلي، سأشرح توصيات اللجنة الرئيسية في سياق نظام هجرة اليد العاملة الدولية، مما يعتبر أمرًا ضروريًا لفهم قضايا برنامج التدريب الفني للمتدربين الأجانب والحلول المقترحة.

الدور الحيوي للوسطاء

يتضمن إصلاح برنامج التدريب الفني للمتدربين الأجانب تسهيل التواصل بين الباحثين عن عمل وأصحاب العمل المحتملين. في ظل القوانين والإجراءات الحكومية وتحديات التباعد الجسدي، يتعين تطبيق حلول تسهم في تحسين الفهم المتبادل بين الطرفين. يجب أيضًا تخفيف العقبات البيروقراطية وتيسير العمليات الإدارية.ولربط ودعم أصحاب العمل والعمال الأجانب في هذه البيئة الصعبة، هناك حاجة إلى ما يسمى بوسطاء الهجرة. في برنامج المتدربين الفنيين الأجانب، الوسطاء الرئيسيون هم (1) الوسطاء الخارجيون المعروفون باسم المنظمات المرسلة و(2) ما يسمى بالمنظمات المشرفة، وهي كيانات يابانية غير ربحية تقبل المتدربين نيابة عن الشركات التابعة.

كانت واحدة من المصادر الرئيسية للجدل المحيط ببرنامج المتدربين الفنيين الأجانب هي الرسوم المالية الباهظة التي تُفرضها بعض المنظمات المرسلة على المتدربين كتكاليف للتوظيف. يتمثل الجدل في أن هؤلاء الوسطاء يقدمون خدماتهم في سوق حيث تنطبق قوانين العرض والطلب، مما يعني أن رسومهم قابلة للتحديد بحسب تقديرهم. وبسبب السلطة التقديرية العالية لهؤلاء الوسطاء في تحديد الأسعار، يكون من الصعب تحديد الخط الفاصل بين الممارسات القانونية وغير القانونية.

باختصار، مشكلة الرسوم المبالغ فيها ليست فريدة من نوعها بالنسبة لبرنامج المتدربين الفنيين الأجانب، بل هي جزء من الآلية الأساسية لهجرة اليد العاملة الدولية. تعكس هذه المشكلة تحديات أوسع تواجه تنظيم وتنفيذ برامج هجرة العمال في عدة دول.

كانت هناك محاولات متكررة للقضاء على هؤلاء الوسطاء وربط العمال الأجانب مباشرة بأصحاب العمل المحتملين، ولكن لم تحقق أي منها نجاحًا كبيرًا. على سبيل المثال، في إطار برنامج تأشيرة المهارات المحددة الذي أنشأته اليابان في عام 2019، وافقت اليابان وإندونيسيا على استخدام نظام التوظيف عبر الإنترنت (IPKOL)، الذي تديره الحكومة الإندونيسية، لمطابقة الباحثين عن عمل مع أصحاب العمل اليابانيين. ولكن وفقًا للسفارة الإندونيسية في طوكيو، حتى أواخر أكتوبر/ تشرين الأول 2023، لم يتم وضع أي عامل إندونيسي في النظام. وهذا يؤكد صعوبة إلغاء دور الوسطاء في سوق العمل الدولي.

تطوير المهارات كمفتاح لحقوق العمال

تحدث معظم انتهاكات الحقوق المرتبطة بالعمالة الأجنبية في قطاع العمالة غير الماهرة. ولهذا السبب، يعتقد الخبراء أن تنمية المهارات هي أحد المفاتيح لحماية حقوق العمال الأجانب، إلى جانب إنفاذ قوانين العمل والمعاهدات الدولية. ولأن هجرة العمالة الدولية تحركها عوامل اقتصادية، فإن تشديد القواعد التنظيمية والمبادئ التوجيهية ببساطة قد لا يكون كافيا، حيث سيستمر أصحاب المصلحة في إيجاد سبل للالتفاف حولها.

تُعزى رسوم التوظيف المرتفعة التي يتحملها العديد من المتدربين في برنامج المتدربين الفنيين الأجانب إلى حد كبير إلى الظروف السائدة في سوق العمال غير المهرة. ونظرًا لأن بعض أصحاب العمل اليابانيين المشاركين في البرنامج يعتبرون المرشحين المتدربين قابلين للتبادل تقريبًا، يشعر المنظمون بأنهم مضطرين إلى جذب هؤلاء العمال بوسائل ترويجية فاخرة أو بوعود بدفع عمولات لزيادة معدل التوظيف، مما يؤدي إلى تضخم تكاليف الوساطة. الافتراض بأن المتدربين غير المهرة يمكن استبدالهم بسهولة يُعَد أحد العوامل التي تُسهم في حدوث بعض انتهاكات حقوق العمال، بما في ذلك الضرب وعدم دفع الأجور، والتي ارتكبها بعض أصحاب العمل اليابانيين.

عندما يتعلق الأمر بتوظيف الأشخاص في وظائف تتطلب مهارات متقدمة، يكون اختيار أصحاب العمل عادةً استنادًا إلى الكفاءة والمهارة الفنية بشكل أساسي، دون تأثر من العوامل المادية الأخرى مثل العمولات والمكافآت. وبالتالي، يُعتقد أنه من المحتمل أن تنخفض رسوم التوظيف في هذه الحالات. وبالنسبة لتأمين الموظفين ذوي المهارات المتقدمة، قد يبدأ أصحاب العمل في تقديم مزايا إضافية مثل تغطية تكاليف النقل، مما يساهم في تخفيف العبء المالي على الموظفين. بشكل عام، يُمكن للموظفين ذوي المهارات المتقدمة أن يتوقعوا معاملة أكثر احترامًا واهتمامًا نظرًا لطبيعة وظائفهم والتحديات التي قد يواجهونها.

اتجاهات الإصلاح

وقد شكلت الأهداف الأربعة التالية مداولات فريق الخبراء وتوصيات الإصلاح:

1. إنشاء نظام لتأمين وتطوير الموارد البشرية مع فتح الطريق أمام العمال الأجانب للتقدم والترقي في حياتهم المهنية.
2. الاعتراف بوضوح بالدور الحيوي للمنظمات المشرفة والمرسلة كوسطاء للهجرة.
3. مواءمة النظام مع الاتجاهات العالمية في معاملة العمال الأجانب، وذلك من خلال توثيق المهارات المكتسبة في اليابان.
4. توفير حماية متعددة الطبقات لحقوق العمال.

الهدف الأول له معنى لأنه يعترف صراحة بأن الغرض الأساسي من النظام هو تأمين الموارد البشرية، وبالتالي ينقل بوضوح نية اليابان في أن تصبح مشاركا كاملا في سوق العمل الدولي. ومع ذلك، من المهم أيضًا تجديد الالتزام بتطوير المهارات. في مجال هجرة اليد العاملة الدولية، يتركز الكثير من الاهتمام حاليًا على تكوين المهارات في بلد المستقبل لتعزيز نقل المهارات إلى البلد المرسل.

على سبيل المثال، يتضمن الاتفاق العالمي من أجل الهجرة الآمنة والمنظمة والنظامية، الذي تبنته الأمم المتحدة في عام 2018، التزاما بـ ”الاستثمار في تنمية المهارات وتسهيل الاعتراف المتبادل بالمهارات والمؤهلات والكفاءات“. كما شددت منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي والبنك الدولي وآخرون على أهمية تعزيز وظائف تنمية المهارات ونقلها في برامج هجرة اليد العاملة من خلال ترتيبات متبادلة يشار إليها باسم ”شراكات تنقل المهارات“ و”شراكات المهارات العالمية“.

أدى انخفاض معدلات المواليد والشيخوخة الديموغرافية في العالم المتقدم صناعيًا إلى خلق حاجة إلى العمالة الأجنبية في عدد من مستويات المهارة. وفي فئة ”المهارات المتوسطة“، فإن أغلب البلدان لديها بالفعل برامج لقبول العمال المؤهلين وذوي الخبرة القادرين على البدء بسرعة، ولكن مثل هذه البرامج لن تكون كافية لتلبية الطلب في المستقبل. أحد الخيارات الواعدة هو قبول العمال المبتدئين الذين يمكنهم التعلم في العمل. إن القرار بتحديد تنمية المهارات بوضوح كوظيفة من وظائف برنامج هجرة اليد العاملة في اليابان هو قرار مناسب بشكل خاص في هذا السياق.

الرقابة والاعتراف بالمهارات

واعترافًا بالدور الذي لا غنى عنه لوسطاء الهجرة في هجرة اليد العاملة الدولية (الهدف الثاني)، اتفقت اللجنة على أن هناك حاجة إلى رقابة أقوى على تلك الكيانات. ويشير التقرير النهائي إلى الحاجة إلى متطلبات أكثر صرامة للمنظمات المشرفة، لكنه لا يقدم سوى القليل من التوصيات الملموسة لتعزيز الرقابة.

والسبب في افتقار التقرير إلى التوجيه في هذا الشأن هو أن اللجنة فشلت في معالجة التحدي المتمثل في ضمان الاستقلالية والحياد في عمل المنظمات غير الربحية. يجب أن تدار المنظمة المشرفة بشكل مستقل ودون ارتباطات بأي صاحب عمل أو شركة لضمان الحياد في أداء وظائفها. ومع ذلك، فإن الإدارة المستقلة والمحايدة تتعارض في كثير من النواحي مع الوضع غير الهادف للربح الذي تتمتع به المنظمات المشرفة، مما يجعلها تعتمد على التمويل من الشركات الأعضاء التي توظف المتدربين. يجب أن يكون لدى المنظمات المشرفة خيار دعم نفسها من خلال الانخراط في أنشطة تحقيق الربح وإعادة استثمار الأرباح المحتجزة. وكان ينبغي أن يتضمن التقرير النهائي مناقشة وتوصيات واضحة في هذا الشأن.

وفيما يتعلق بالهدف الثالث، فقد تقرر أن برنامج التدريب والتوظيف الجديد سوف يستغني عن شرط أن يكون لدى المجندين خبرة سابقة ذات صلة بوظائفهم في اليابان. وبدلاً من ذلك، أرادت الحكومة تزويد المتدربين الذين أكملوا البرنامج ببعض الوثائق عن المهارات التي طوروها في اليابان، حتى يتمكنوا من استخدام تلك المهارات عند عودتهم إلى الوطن، وبالتالي تعزيز المشاركة المستمرة في البرنامج. وهذا يتوقع التطوير المقترح للأنظمة الدولية للاعتراف المتبادل بالمهارات والمؤهلات ويوضح أن الحكومة تعتزم اغتنام زمام المبادرة في مثل هذا التعاون الدولي.

مشكلة النقل الوظيفي متعدد المستويات

وبعد ذلك، دعونا نلقي نظرة على القضايا المحيطة بالهدف الرابع، وهو حماية حقوق المتدربين. تركز قدر كبير من الانتقادات الموجهة إلى برنامج المتدربين الفنيين الأجانب من وجهة نظر حقوق الإنسان على قواعد البرنامج التي تقيد قدرة المتدربين على تغيير أصحاب العمل حسب الرغبة. ولكن هناك عدة مستويات لقضية نقل الوظائف، ولابد من معالجة كل منها على حدة.

يتعلق المستوى الأول بأحكام النظام الحالي التي تسمح بالتحويلات في حالة ”الظروف المخففة“، مثل انتهاكات حقوق الإنسان. ويوسع التقرير النهائي للجنة نطاق ”الظروف المخففة“ ويوضح أنواع المواقف التي يغطيها.

وكانت الأولوية القصوى للجنة هنا هي توفير الإغاثة لضحايا انتهاكات العمل وحقوق الإنسان. في كل عام، يفقد حوالي 9000 متدرب في برنامج المتدربين الفنيين الأجانب، أو حوالي 3٪ من المجموع، وظائفهم. ومن غير الواضح عدد حالات الاختفاء تلك المرتبطة بانتهاكات خطيرة لحقوق الإنسان. ومع ذلك، في استطلاع عام 2022 للمتدربين الذي أجرته وكالة خدمات الهجرة، أشار حوالي 20% من المشاركين إلى أن رواتبهم كانت أقل من المتوقع، وأشار حوالي 4.8% منهم إلى وجود تناقض بين أجورهم الفعلية والعقود التي وقعوها قبل قدومهم الى اليابان. وهذا يشير إلى انتهاكات حقوق العمل. وقد تم تصميم أهم توصيات اللجنة بشأن نقل الوظائف لمساعدة المتدربين على الهروب من مثل هذه المواقف المسيئة.

ويتعلق المستوى الثاني بالانتقالات في مكان العمل في الحالات التي يكون فيها صاحب العمل الأصلي ملزما بإنهاء الترتيب لأسباب اقتصادية أو لأسباب أخرى. تحتفظ الحكومة بسجل لمثل هذه الحالات، ووفقًا لوكالة خدمات الهجرة، فإن حوالي 80٪ من المتدربين الذين فقدوا وظائفهم الأصلية دون أي خطأ من جانبهم قد نجحوا في الانتقال إلى صاحب عمل مشارك آخر.

المستوى الثالث هو القدرة على تبديل الوظائف حسب الرغبة، وهو أمر لا يسمح به برنامج المتدربين الفنيين الأجانب حاليًا. وفي تقريرها النهائي، توصي اللجنة بالسماح بمثل هذه النقلات من حيث المبدأ للمتدربين الذين عملوا في مكان عملهم الأصلي لمدة عام واحد على الأقل واكتسبوا مستوى معينًا من المهارات المهنية وإتقان اللغة اليابانية. كما توصي بإلزام صاحب العمل الجديد بتحمل جزء معين من النفقات الأولية للمتدربين التي كان على صاحب العمل الأصلي تحملها.

ولا يمكن ضمان حقوق الإنسان في سياق تنقل العمالة بمجرد السماح للمتدربين بتغيير وظائفهم حسب رغبتهم. ومن المهم التأكد من أن الضمانات تعمل على جميع المستويات الثلاثة.

الحد الأدنى لتبديل الوظائف

اعترض البعض على التوصية بالسماح للمتدربين الأجانب بتبديل وظائفهم بعد عام. والخوف هو أن العمال الذين يتم استيرادهم لتخفيف نقص العمالة في المناطق سوف ينجذبون إلى المدن، حيث الأجور أعلى. أعتقد أنه من غير المرجح إجراء عدد كبير من عمليات النقل للأسباب التالية:

1. يجب على أصحاب العمل المؤهلين استيفاء متطلبات معينة ودفع بعض النفقات الأولية للمتدربين، الأمر الذي من المحتمل أن يؤثر على استعداد الموظف لقبول المتدربين المنتقلين من شركات أخرى.
2. من المرجح أن يكون اهتمام أصحاب العمل في المناطق الحضرية بالعمال الأجانب الذين حصلوا على تدريب لمدة عام واحد محدودًا.
3. سيكون من المنطقي أكثر أن يقوم أصحاب العمل في المناطق الحضرية بتوظيف المهاجرين الحاصلين على تصاريح العمال المهرة المحددة من الفئة الأولى، والتي تسمح للمواطنين الأجانب المؤهلين بالبقاء في اليابان لمدة تصل إلى خمس سنوات للعمل في أي من المجالات المهنية الاثني عشر المحددة. ويدخل عدد متزايد من المواطنين الأجانب إلى اليابان بمثل هذه التأشيرات بعد اجتياز الامتحانات المناسبة في بلدانهم الأصلية، وبما أن خريجي برنامج المتدربين الفنيين الأجانب مؤهلون للحصول على التصاريح بعد ثلاث سنوات، فمن المتوقع أن يتوسع عدد هؤلاء العمال بشكل أكبر.
4. يمكن أن يؤدي تبديل أصحاب العمل إلى خسارة الدخل إذا كانت هناك فترة انتقالية بين الوظائف. وبما أن توصيات اللجنة تدعو إلى تقصير الحد الأقصى لفترة الإقامة في إطار البرنامج من السنوات الخمس الحالية إلى ثلاث سنوات، فمن المرجح أن يتجنب المتدربون تبديل وظائفهم بسبب القلق من التأثير على إجمالي أرباحهم.

استقرت اللجنة على الحد الأدنى لمدة عام واحد بعد مناقشة القضية من زوايا مختلفة، بما في ذلك التوافق مع قوانين العمل المحلية. إن التحركات الجارية حاليا [في الحزب الليبرالي الديمقراطي الحاكم] لتجاهل تلك التوصية والمطالبة بفترة انتظار أطول يمكن أن تعرض استقرار النظام وتحقيق أهدافه الأساسية للخطر.

ومن بين القضايا البارزة التي يتعين معالجتها كيفية المضي قدما في تعزيز وظائف تنمية المهارات في البرنامج. سيكون التركيز الرئيسي هنا بلا شك هو ضمان أن تدريب المشاركين وخبرة العمل في اليابان يؤدي إلى إكمال امتحان الكفاءة اليابانية بنجاح (ما يعادل المستوى الثالث) واختبار المهارات المهنية التي تعتبر شرطًا أساسيًا للحصول على تصريح العمال المهرة المحددين من الفئة 2، والذي يفتح المجال أمام طريقة للمهاجرين لإحضار عائلاتهم إلى اليابان والتقدم بطلب للحصول على الإقامة الدائمة.

تعتبر هذه الجهود حيوية ليس فقط لتحقيق الهدف الأساسي للبرنامج المتمثل في تخفيف النقص في العمالة، ولكن أيضًا من منظور المساهمة في نمو الاقتصاد الياباني على المدى الطويل من خلال تعزيز إنتاجية العمل وتشجيع الابتكار في الصناعات في البلاد.

(النص الأصلي باللغة اليابانية، الترجمة من الإنكليزية، صورة العنوان من بيكستا)